Le maire

Dans la France rurale du début du xixe siècle, le maire, en sa commune, apparaît comme le symbole des institutions nouvelles, tantôt solidaire, tantôt en conflit avec le curé.

Les jumelages de communes patronnés par le Conseil de l'Europe n'ont pas seulement contribué à rapprocher les peuples et à réduire les antagonismes séculaires. Ils ont aussi permis aux maires français de découvrir souvent avec stupéfaction que leur statut n'était pas universel et que derrière des appellations voisines, voire identiques se cachaient des réalités fort disparates. La diversité institutionnelle et politique dans les pays du monde occidental pour se limiter à lui, dans cette brève analyse comparée peut s'apprécier en confrontant les situations étrangères aux principales caractéristiques du système mayoral français.

Si formellement, le maire est élu au second degré par le conseil municipal, en fait la concurrence est nulle et le choix acquis d'avance. Les mécanismes de sélection des maires jouent bien avant l'élection qui ne vient que légitimer une situation acquise. Dans cette perspective, devenir maire présuppose le plus souvent la maîtrise d'un ensemble de ressources de différente nature (sociales, professionnelles, politiques, relationnelles, etc.). L'acquisition de ces ressources est liée à des itinéraires personnels et à des contextes sociopolitiques tant locaux que nationaux très diversifiés. En ce sens, l'histoire des villes et celle de leurs élus sont inséparables. Il serait vain de prétendre rendre compte exhaustivement de ces enchevêtrements toujours complexes et souvent singuliers de nombreuses variables. Aussi, dans le but limité de rendre compte d'une majorité de cas observés,on se proposera d'esquisser sommairement plusieurs modèles de recrutement des maires à partir d'un nombre réduit de variables.

Il est courant, par souci du sensationnel plus que du réel, de caractériser certaines communes de France comme des domaines où le maire est le maître, des fiefs modernes en quelque sorte. Combien de maires en vérité peuvent aujourd'hui se vanter d'une autorité incontestée à l'intérieur des limites communales ? L'utilisation de cette formule revêt encore une certaine actualité dans ces petites villes où la personnalité du maire est omniprésente et son gouvernement autocratique, faute de problèmes majeurs de gestion et donc de contre-pouvoir. Elle a un sens aussi dans des communes plus importantes où le renouvellement régulier du mandat politique, appuyé par le recours aux méthodes dont il sera question plus loin a permis l'institution d'un système de gouvernement local pouvant conduire à la confiscation du pouvoir. Mais même dans ces derniers cas, les assises de l'autorité municipale sont devenues fragiles et contestées par des élus, des agents, des administrés qui n'admettent plus le règne sans partage des caciques locaux.

Outrecuidance ou inconscience. Le lecteur aurait le choix de la qualification si l'auteur de ces lignes avait la prétention déraisonnable de proposer des conclusions générales sur le thème du maire rural devant la politique. La plupart de nos 36 000 communes sont des communes rurales et 28 000 d'entre elles comptent moins de 500 habitants. Leur trait commun est d'être peu peuplées. Nombre de ces communes, si elles embarquaient la totalité de leurs habitants, ne suffiraient pas à remplir un grand avion moderne. Toutes ces communes obéissent au même régime administratif, qui est aussi bien celui des villes. L'unité administrative recouvre une profonde diversité anthropologique, qui est celle de la France elle-même comme l'ont brillamment montré H. Le Bras et E. Todd. Que de différences dans les comportements politiques et, partant, ceux des maires de la Flandre au rivage languedocien, du Limousin à la Bourgogne, ou de l'Anjou au Dauphiné ! Ces pages apportent simplement la réponse personnelle de l'auteur à une enquête plutôt qu'il ne propose une théorie générale. De prudentes extrapolations géographiquement limitées seraient néanmoins légitimes. En effet, la commune que j'administre n'est pas atypique.

La polarisation droite-gauche, facteur dominant de la politique nationale depuis une décennie, gagne le milieu local. Il s'agit d'un phénomène que l'on retrouve ailleurs qu'en France et qui est lié pour une bonne part à la généralisation des médias audio-visuels par lesquels le citoyen a l'impression d'entretenir un contact permanent et direct avec les vedettes de la compétition politique nationale. Pour le maire, cela signifie que les échos des débats nationaux parviennent à ses électeurs sans passer par son intermédiaire, alors que sa carrière politique dépend de plus en plus de la courbe de popularité de son chef de parti. Cette dépendance tend à éroder ses défenses traditionnelles formées des réseaux clientélistes par lesquels il cherche à protéger son fief local des aléas de la politique centrale.

Apprécier la place que tient un mandat municipal dans un cursus politique prend toute sa signification dans le contexte politique français. Dans les autres pays européens et aux États-Unis, le problème ne se pose pas dans les mêmes termes qu'en France en raison ici ou là d'un statut plus ou moins fonctionnarisé du maire, d'un exercice souvent collégial de la fonction et surtout d'une pratique quasi générale de non-cumul des mandats.

Question lancinante qui intrigue politologues et politiciens : quels sont les chemins du pouvoir, comment accède-t-on aux postes de responsabilité, au prestige et aux privilèges qui y sont associés ? Cette question se pose de façon particulièrement aiguë et complexe pour le mayorat, pour des raisons tenant d'une part à la position de pouvoir elle-même, et d'autre part au processus d'accès à cette position.

Existe-t-il une légitimité politique du présidentialisme dans la commune ? On peut en douter : aucun maire ne dit son action à ses électeurs en référant à son statut de type présidentiel. Il met en avant l'équipe municipale et, s'il souligne sa position de maire c'est en termes de rôle affecté au "premier responsable" qu'il le fait.

En 185 ans, Paris n'eut que 9 maires dont la présence a accompagné plusieurs changements de régime. L'institution n'a constitué que trois courtes parenthèses.

Pour la génération de politologues à laquelle j'appartiens, François Goguel est, après André Siegfried, le maître de notre discipline. Le lecteur comprendra donc l'émotion et l'honneur que j'éprouve à poursuivre avec lui le débat sur les élections du printemps 1981. Mais, au risque de paraître présomptueux, je persiste dans mes analyses.

Le local fait moins recette que le national et les sondages n'échappent pas à la règle. Un bref recensement des enquêtes publiées depuis douze ans à l'occasion des élections municipales confirme cette constatation : sondages peu nombreux, apports limités. Le présent dossier n'a d'autre ambition que de dresser la liste de quelques-uns de leurs rares enseignements.