Le conseil constitutionnel

Les institutions, à la différence des satellites, demeurent rarement sur l'orbite où leur créateur avait entendu les placer. Elles échappent à la volonté du Constituant ou du Législateur qui leur a donné vie. L'événement, le milieu, la personnalité des hommes qui les incarnent déterminent leur trajectoire.

Au cours des dix dernières années, le droit public français a entrepris une mutation si importante que l'on pourra bientôt parler de « révolution » : non pas de la révolution que l'on avait cru déceler au sein de l'article 34 de la Constitution et dont le Pr Rivero, tirant les conclusions du Colloque d'Aix-en-Provence, a montré de manière définitive qu'elle n'avait pas eu lieu (1) ; mais d'un bouleversement beaucoup plus sérieux qui touche aux bases mêmes de notre droit public, telles qu'elles avaient été établies au xixe et au début du XXe siècle.

Il peut paraître paradoxal de présenter le Conseil constitutionnel comme le « défenseur de l'Exécutif » alors que, de plus en plus et à la satisfaction apparemment générale, il passe plutôt pour en être aujourd'hui le censeur.

Lorsque, en 1971, le Conseil constitutionnel avait, de façon imprévue et, pour tout dire, inespérée, invalidé les dispositions d'un texte restreignant la liberté d'association, un certain malaise s'était emparé de beaucoup d'esprits, partagés entre l'inquiétude et la satisfaction.

Les dispositions constitutionnelles à caractère financier et budgétaire.

Si l'on examine l'ensemble des décisions rendues par le Conseil constitutionnel, on s'aperçoit que le contrôle de la régularité des consultations politiques constitue, de loin, sa principale activité (1).

La pratique du groupe socialiste de L'Assemblée nationale (1974-1979)

Organe impartial statuant sur le seul fondement du droit pour les uns, le Conseil constitutionnel ne serait, pour d'autres, qu'une instance composée et agissant sur des critères politiques. Les tenants de ces deux positions peuvent sans difficulté trouver dans la jurisprudence matière à argumentation. Aux accusations de dépendance on opposera les décisions de non-conformité ; au fait que le Conseil préserverait les libertés, on objectera que c'est pour légitimer le gouvernement des juges... En d'autres termes, le débat se livre sur des positions de principe auxquelles chacun trouve des justifications a posteriori.

Introduit « par surprise » (1) dans la Constitution du 4 octobre 1958, le Conseil constitutionnel constitue une des principales innovations de la Ve République. Plus d'un quart de siècle après son installation dans un somptueux décor les appartements de la princesse Clotilde et du prince Napoléon au Palais-Royal , l'institution demeure contestée, mal comprise, ceci en dépit des progrès accomplis. La réforme du Conseil constitutionnel a fait l'objet, dès le départ, de nombreux projets, et le dossier reste ouvert. La diversité des réformes proposées s'explique par l'évolution même du Conseil, et les modifications suggérées ont varié en fonction des critiques formulées.

Il ne faut pas abuser de la comparaison. Mais les fonctions en évolution du Conseil constitutionnel peuvent être beaucoup mieux comprises si on le compare à des institutions analogues d'autres pays. Et la comparaison sera d'autant plus féconde qu'on la fera porter sur un problème spécifique soumis à peu près au même moment à plusieurs d'entre elles.

A vrai dire, l'histoire constitutionnelle de la France n'était pas dépourvue d'éléments comiques. D'innombrables palinodies et bévues en agrémentent le cours. Nos changements de régime s'accompagnent fréquemment de la scène classique où s'exhale la vertueuse indignation des voleurs qui viennent de se faire dérober leur butin. En dehors de ces incidents, si la politique avait eu ses Provinciales, la savoureuse hypocrisie des bons pères jésuites, appliquée à infléchir les commandements de Dieu jusqu'à la nature pécheresse des hommes, rencontrerait une digne concurrence dans la longue suite des formules qui n'avaient pas une moindre tâche pour honorer la démocratie en s'efforçant de mettre le pouvoir à l'abri de ses conséquences.

Plus de onze ans après sa mise en place et au terme d'une législature dominée par la gauche, il est utile de faire un nouveau bilan de la saisine parlementaire du Conseil constitutionnel. Par rapport à ce que décrivait Michel Charasse en 1980, on constate un développement de la saisine parlementaire dont il est possible aujourd'hui de décrire de façon plus complète les implications institutionnelles.

On ne peut commencer une étude sur le Conseil constitutionnel et le Président de la République sans rappeler ce que celui-ci déclarait en 1964, quand il était dans l'opposition, à propos du Conseil constitutionnel : « Cour suprême du Musée Grévin, chapeau dérisoire d'une dérisoire démocratie, il n'est aujourd'hui défendu par personne » et il citait à ce propos M. Marcilhacy : « Son rôle est de faire souffrir le droit pour servir le pouvoir » (1).

En mai 1988, dès sa prise de fonction, Michel Rocard écrit à ses ministres pour leur demander « de faire étudier attentivement les questions de constitutionnalité que pourrait soulever un texte en cours d'élaboration » car « il convient de tout faire pour déceler et éliminer les risques d'inconstitutionnalité susceptibles d'entacher les projets de loi, les amendements et propositions de loi, même, précise le Premier ministre, dans les hypothèses où une saisine du Conseil constitutionnel est peu vraisemblable » (1).

Dans les pays où il existe, le contrôle de la constitutionnalité des lois met en cause souvent, sinon le plus souvent, la conformité ou la non-conformité d'un texte de valeur législative aux normes de valeur constitutionnelle définissant et garantissant les droits individuels ou sociaux et les libertés publiques.